十二 委託行使公權力(行政委託)(公權力受託人Beliehene)

(一) 意義:係受公行政託付以公權力,並以自己之名義行使,從而完成特定行政任務之私人。此種由公行政將其公權力託付私人,以執行行政任務之制度,則稱為公權力授與,或行政委託。

1. 行政機關依法規(法律保留原則)將權限之一部分交由民間團體或個人行使:行程法第16條,行政機關得依法規將其權限之一部分,委託民間團體或個人辦理。

2. 受託人行使公權力,以自己的名義行使公權力:公權力受託人雖保持其私法主體之地位,但在功能上,則可以在一定範圍內從事高權行為,因而被納入間接之國家行政。行程法第2條,受託行使公權力之個人或團體,於委託範圍內,是為行政機關。

(二) 授與方式

1. 直接由法律規定授與

(1) 法律直接規定公權力之移轉,於具備法定要件時,私人逕依法律規定,受公權力之授與,並有行使該公權力,以執行行政任務之義務。

(2) 第382號:私立學校係依私立學校法經主管機關許可設立並製發印信授權使用,在實施教育之範圍內,有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限,係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構。

(3) 第462號:各(私立)大學、院、系(所)教師評審委員會關於教師升等評審之權限,係屬法律在特定範圍內受予公權力之行使。

2. 行政處分授與: 法律明文規定,許可行政機關以行政處分對私人授與公權力,且該私人有接受之義務時,行政機關得以行政處分為公權力授與。

3. 行政契約授與:行政機關得與私人締結行政契約而為公權力之授與。行政機關依法並不得以行政處分對私人強制授與公權力時,行政契約毋寧為唯一可行之方法。如依公路法,汽車之檢驗得委託公民營汽車製造廠、修理廠代辦,此一委託代辦檢驗之合約,應係行政契約,而非私法契約。

(三) 公權力授與之法律保留原則之適用──委託行使公權力之要件

1. 委託行使公權力,依行程法第16條之規定,應有法規之依據,始可將權限一部份委託民間團體或個人辦理。行政委託涉及權限之變更,應有法律保留原則之適用,基於民主原則應由代表人民的民意機關同意此項委託。

2. 法律授權係個別之行政法規授權,抑或僅以法規概括授權行之,尚無定論。

(1) 個別、具體之授權:其法律之授權原則上必須是個別具體之授權而不是概括授權,每一單項業務要移轉由私人獨立行使公權力,均須要有量身訂作之個別法律之授權。

(2) 統一法規之概括授權說:以統一法規為作用法上概括授權者,行政執行,除少數個別法規存有授權依據外,一般均是直接援引行政執行法作為授權依據。

(3) 宜採個別、具體授權說為宜,終究行政機關委託私人(人民團體或個人)獨立行使公權力,對人民之自由權利之干涉與行政機關所為者並無差異,依照重要性程度而言,自須嚴格遵守法律保留原則。

(四) 公權力授與之程序

1. 行程法第16條:委託民間團體或個人辦理之情形,應該委託事項及法規依據公告之,並刊登政府公報或新聞紙。委託費用,除另有約定外,由行政機關支付之。

2. 若依法設立之團體或特定個人(如機長或船長),如第382、462號,直接以法律規定為依據而行使公權力者,則不必斤斤於是否有公告周知,並不須遵守行程法第16條之規定。

(五) 受託行使公權力之團體個人得否作成行政處分、發布法規命令?

1. 作成行政處分

(1) 訴願法第10條:依法受中央或地方機關授拖行使公權力之團體或個人,以其團體或個人名義所為之行政處分,其訴願之管轄,向原委託機關提起訴願。

(2) 第382、462號解釋亦肯認受託團體、個人所作成之決定係相當於訴願法及行政訴訟法上之行政處分。

2. 受委託之團體可否居於行政機關相同地位發布命令?

(1) 肯定說:公權力之行使係由法律所直接授與,其授權法律有委任發布命令之規定者,該受委託之團體自得發布法規命令或執行命令,蓋除非憲法有禁止規定,經由法律直接授權之措施,其合法性自無疑義,在比較法上(德國)亦有例可循。

(2) 否定說:發布命令應受立法機關之監督,凡中央機關發布命令後依法應即送立法院(中標法第7條),此一規定既不適用於私人或團體,一旦許其發布豈非可不受立法院之監督,其地位儼然高於行政機關。

(六) 法律關係

1. 行政機關與受託的私人,係成立「公法的委託及信託關係」,進而公權利受託人亦間接向立法機關負責,成立監督關係。

2. 公權力受託人係以自己之名義作成行政處分,在行政程序法上則為行政機關,可以做成行政處分及採取其他高權措施。行程法第2條,受託行使公權力之個人或團體,於委託範圍內,視為行政機關。

3. 第三人的行政救濟

(1) 訴願:訴願法第10條,向原委託機關提起訴願。

(2) 行政訴訟:行訴法第25條,以公權利受託人為行政訴訟的被告。

(3) 國家賠償:國賠法第4條,授拖行使公權力之團體,其執行職務之人於行使公權力時,視同機關之公務員。即以委託機關為國家賠償義務機關。

(七) 行政助手

1. 學說:實務上的意義。行政機關因人力、設備不足,不須要法律的依據,人民(助手)協助行政任務。

行政助手是行政機關手足的延伸,私人在行政機關的指揮監督之下,協助執行行政任務,達成行政目的,單純為行政機關人力之協助,必須在行政機關的指揮監督下發揮作用。行政助手為行政輔助人,其功能上僅止於輔助行政機關行使公權力,對相對人權益的影響較不直接,故無法律保留原則之適用。

(1) 單純人力的協助,不因而取代行政機關。

(2) 不具備行政機關的地位,亦不可以自己的名義作成行政處分。

(3) 不視為公務員。

(4) 行政助手的行為均被行政機關所吸收。

2. 實務上的行政助手:義交人員、拖吊業者、義勇消防人員。

3. 行政助手VS委託行使公權力區別:有無獨立地位、是否為公務員、是否視為行政機關。

4. 人民不服行政助手之措施,可否救濟?

(1) 因行政助手行為均為協助機關任務,並被行政機關吸收,行政助手之措施並不直接影響人民權益。

(2) 人民不服行政助手之決定或措施,自以行政機關為訴願法、行政訴訟法之原處分機關,其國家賠償,亦以行政機關為賠償義務機關。

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